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从监管角度来讲，创投企业的融资行为或者创投基金的投资行为与证券市场的秩序息息相关，并不因为其行为主体未上市的特质而不适用证券监管反欺诈以及相关融资行为法律制度的约束。证券监管执法部门应当是创投企业和创投基金投融资行为的有权监管以及执法机构。 （二）欧盟创投基金立法和监管制度的变革 2009年初，欧盟发布相关《关键问题报告》，认为对冲基金以及其他另类投资方式（含创业投资基金）的金融监管存在不足。之后，在欧盟各成员国应对金融危机、改革监管制度、防范系统性风险的要求下，《欧盟另类投资基金管理人指令》出台。 1． 后金融危机时代欧盟投资基金监管法律体系 为促进欧盟一体化市场的稳定，巩固监管协作并建立更为有效的多边金融监管制度，欧洲证券及市场管理局（TheEuropeanSecuritiesandMarketsAuthority，简称ESMA）于2011年成立，取代欧洲证券监管者委员会（TheCommitteeofEuropeanSecuritiesRegulators，简称CESR）成为欧盟市场单一的多边证券监管机构。与其前任欧洲证券监管者委员会相比，欧洲证券及市场管理局具有更高的立法和证券市场以及系统性风险监管权限。 金融危机后的欧盟证券监管机构具有制定原来属于其上一层级立法机构的立法权限的制定技术标准的部分权力。在证券监管领域，欧洲证券及市场管理局可以起草相关的法律实施技术标准并将其提交到欧盟委员会进行审议。以证券立法为例，金融危机后证券立法的立法技术标准的咨询以及规则制定权有所下放，欧洲议会全程跟踪立法进展，若出现越权立法行为可随时启动决议停止逾矩行为。 图2 欧盟投资基金监管法律体系
从投资者保护和防范系统性风险的角度出发，欧盟将公募、私募和其中的创投基金在概念以及监管法规适用方面做出了清晰的划分，对其的监管目标也存在差异：整个基金行业的金融监管侧重宏观审慎风险的监控和防范，而对其中的创投基金的金融监管则更多着眼于促进资本形成和实体经济复苏。目前，欧洲投资基金一体化市场已经形成了以欧洲证券及市场管理局为单一监管者，以公募、私募和其中的创投基金为主要监管对象，并辅以对货币市场基金、社企基金和长期基金进行单行立法的综合金融监管法律制度。与此同时，欧洲证券及市场管理局作为欧盟金融监管者体系的重要一环，与欧洲系统性风险委员会、欧盟成员国的各监管者建立了监管合作以及金融混业监管机制。与金融危机之前相比，欧盟在投资基金监管法律体系、金融系统性风险的防范方面得到了长足的发展。 2．《欧盟另类投资基金管理人指令》及《欧盟风险投资基金条例》 金融危机之后，欧盟在现有公募基金监管条例的基础之上，对于私募基金进行了单行立法监管。2011年，《欧盟另类投资基金管理人指令》（以下简称《指令》）颁布，对不能满足公募基金发行条件的所有基金进行监管，并就基金的管理人、投资资金流向、信息披露、杠杆率等方面做出统一规定。但是，《指令》并不适用于总资产不超过1亿欧元含杠杆安排的基金、或者总资产不超过5亿欧元不含杠杆安排且发行五年内不得赎回的基金。[14]设置该豁免条款的主要原因，在于上述两类基金资产的规模和杠杆均较小，产生系统性风险的可能性较低。虽然符合上述要求的创投基金能够获得豁免，但必须就相关要求进行合规信息披露，只不过披露标准较低且程序简化。[15] 与此同时，为了改善欧盟基金市场碎片化的现状，《指令》新增“欧盟基金护照”系统，允许欧盟背景的基金公司在不同成员国进行投资活动。[16]但是，“欧盟基金护照”系统并不适用于《指令》中享受豁免安排的创投基金，且98%的欧盟创投基金均达不到《指令》关于“欧盟基金护照”的要求。为了给创投基金提供更为宽松的监管环境，2013年《欧盟风险投资基金条例》出台，对于投资创业创新领域但不能满足《指令》要求的基金给予法定保护和政策优惠，以促进创投基金在欧盟一体化市场的跨国融资。至此，总资产不超过1亿欧元含杠杆安排的基金、或者总资产不超过5亿欧元不含杠杆安排的、发行五年内不得赎回的基金成为欧盟创投和其他私募基金分类的技术标准，并沿用至今。[17] 三、基金业监管与产业政策调控的行政职权配置 基金行业的监管除实现投资者保护、防控宏观金融风险、服务实体经济的重要功能外，还与国家和地区的产业政策息息相关。 （一）美国基金业监管与产业政策调控的行政职权配置 1． 美国的政府创投引导基金（SSBCI）的政策安排和制度框架 美国创投基金的产业政策主要通过政策引导基金的方式实施。美国根据《2010年小企业就业法案》成立了小企业信贷计划（StateSmallBusinessCreditInitiative，简称SSBCI），隶属财政部管理。SSBCI在成立5年内为中小企业提供了15亿美元的融资，有效地促进了就业和经济增长。[18]SSBCI为企业提供融资主要由两种方式：一是通过银行为中小企业提供贷款，二是通过创投基金对特定行业的创新企业进行投资。其中，为中小企业提供贷款的子项目为信贷支持项目（CreditSuPPortPrograms，简称CSP），以创业投资方式支持小企业发展的项目为创投项目（VentureCapitalPrograms，简称VCP）。截止至2015年底，VCP项目的投资已达4.48亿美金，占到了SSBCI总体投资的三分之一。[19] 鉴于金融危机后各州经济发展程度、社会情况以及待发展的部门和产业差异较大，SSBCI的VCP项目给予了各州政府在运营和项目设置方面较大的自由。具体而言，联邦政府通过SSBCI向各州政府拨款，各州政府因地制宜启动政府创投引导基金对于创投产业进行领投。各州政府的创投引导基金可以与市场基金合作，也可以直接对具备高速增长潜质的创新创业项目进行遴选和投资。联邦政府也可以通过财政部设立母基金、遴选创投基金以及天使投资人进行投资，而获得财政部投资的创投基金和天使投资人将对特定领域的公司进行早期投资。SSBCI通过创投基金进行政策扶持的行业主要有科技、信息、制造等行业。总体而言，SSBCI根据收到的申请向各州政府的VCP项目进行财政拨款，投资具备高增长潜力的创业项目、并改善美国创投市场地域、资源严重不平衡的情况。 (责任编辑：admin) |
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