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上海改革开放40年｜夏丽卿：上海总体规划编制始末(3)

2018-09-30 12:20 作者:中国合伙人创业网来源:互联网浏览: 次我要评论 (条) 字号:大中小

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　　在人口规模问题上，要不要控制人口规模是争论最大的。当时上海的户籍人口是1300万。一些经济学家从经济学的角度考虑，认为上海的人口是无法控制的，是可以再多些的。从城市规划角度，一个城市要能协调持续发展，土地使用以三三三开为好，即30%的土地用于城市建设，30%的土地用于生态发展，还有30%是农业。人口规模过大，水、基础设施、城市环境是不能支撑的。当然，也不是不可以发展。像旧市区的金陵东路地区，1个平方公里有10万人左右，大约9到12万。但是，我们从人居环境各方面考虑，中心城每平方公里2万人左右为宜，在与社科院、复旦大学人口所、计生委等部门共同研究后，最后确定人口规模还需要控制，全市常住人口规模为1600万。

　　关于总体布局，对中心城摊大饼问题、郊区生态布局、农田保护等等，想法也不统一，争论不断。为了统一认识，我们在编制规划的过程中，每个区、县都去调研，与当地领导、职能部门多次讨论，统一认识，最终形成了2001版总规。

　　2001版总规编制的开放度很大，还体现在市政府相关委办局的直接参与。比如综合交通规划，当时铁路、公路、机场、港口在中央来讲分属4个部门管理，互不衔接，在运量预测上各按各的行业进行。但对一个地方来讲，科学预测客货运量，首先应从地方社会经济发展趋势，预测客货总量，再根据设施等情况合理分配到不同的运输方式。为搞好上海的综合交通规划（对外交通部分），市交委书记钱云龙领衔做了一个综合交通规划的课题研究，为总规相应专业规划打下了基础。在总的协调机制下研究形成各种运量的分配。有了运量的预测，进而考虑设施规模、用地布局，完成合理、可行的规划方案。同样，对住宅以及城市基础设施等专业规划，市建委李春涛书记都亲临指导，参与研究。

　　市人大、政协也积极参与规划编制，是2001版总规编制强有力的支撑。我们在编制的过程中，无数次去跟他们的城建环保专业委员会沟通。他们也组织一些专家、人大代表、政协委员对我们提出的想法和问题组织研讨，群策群力。这为后来人大通过总规打下良好的基础。另外，我们也通过组织大型或小型的展览会，现场开座谈会，听取广大市民的意见。相关的专业部门在前期都做了大量研究，如上海社科院、市政府发展研究中心、上海高校的专家。华师大陈吉余教授在深水港选址工作中就出了不少主意。

　　1997年，8月2日是一个难忘的日子。那天，我们向黄菊书记汇报新一轮总规初步方案，会议从早上9点一直开到下午3点才结束，一个专题一个专题研究。黄菊书记在会上，反复叮嘱我们不要急着上报，时机未到，要把问题想清楚，要水到渠成才好。2000年9月21日，建设部召开部际联席会议审议新版上海市城市总体规划，会议由建设部副部长赵宝江主持，韩正副市长带队出席了审议会。

　　2001年2月2日，朱镕基主持召开国务院总理办公会议，审议上海新一版总规。出席会议的有国务院副总理、国务委员、相关部委办主要领导。上海是黄菊书记带队，徐匡迪市长作主要汇报，还有韩正副市长、姜斯宪秘书长等参加，我作为上海市规划部门主要负责同志也参加了会议。与会同志对规划评价很高，同时也提了很多宝贵的意见和建议，特别是对崇明岛的发展十分关注。5月11日，国务院发文批复同意《上海市城市总体规划（1999-2020）》。

　　面向21世纪的城市总体规划的新变化

　　2001版总规与1986版总规相比，有很大变化，这些变化也可以说是面对新世纪、面对改革开放深入的形势所作的规划对策。

　　一是1986版总规主要关注的是中心城，而2001版总规强调的是全域。黄菊书记曾说过，上海的繁荣繁华要看中心城，综合实力要看市域、看郊区，这对上海总体发展来说是方向性的变化，反映到总规的方方面面必须与之相呼应。

　　上海城市规划模型

　　其二，2001版总规提出了“新城”这个概念，意在提升郊区综合功能，增强郊区综合实力。86版总规中，上海城市结构由中心城—卫星城—郊县小城镇组成，形成以中心城为主体，市郊城镇相对独立、中心城与市郊城镇有机联系的群体组合城市。其中，卫星城是以某种产业为主，基本与产业基地类似，城市功能极差。加之这些产业均由市主管局管理，如闵行卫星城以机电行业为主，相应企业由市机电局管理，当地政府难以发挥作用，地区发展缺乏整体性、协调性。01版总规编制过程中，决定取消卫星城，改为什么呢？考虑过“辅城”、“副城”，最后定为“新城”。上海城市由“中心城—新城—中心镇—一般镇—中心村”五级组成，形成以中心城为主体，以公路和轨道交通为依托，各级城镇辐射范围合理、空间分布均衡的大、中、小城镇相结合的多层次空间格局。对于“新城”，希望它能够成为二级市，但宪法规定，直辖市不能设二级市。我们对“新城”赋予的定位是，具有城市综合功能的中等规模的城市。它应是一个功能完善、布局合理、设施先进、环境优良的现代化城市。新城的布局整合了原卫星城、县城，以及重大工程、重点发展地区。对于中心镇按小城市规划、配置相应的设施。至此，使上海真正形成一个群体组合城市。

　　三是全力提升城市基础设施的能级。面对21世纪，面对内外开放的需求，上海要抓紧枢纽型、功能型、结构型设施建设，新版总规对“三港两路”，即国际航空港、深水港、信息港，高速公路、高速铁路，作了较为全面的规划。我们现在已经能够看到这些规划的实施成效了。

　　四是建设方针上，对中心城的土地使用进行了必要的调整，要增加三产用地和公共设施用地，减少二产用地。在86版总规编制中，对中心城工业用地曾做过专门研究，当时市政府副秘书长侯旅适亲自领导，并提出了中心城工业用地占中心城总面积的19%-20%为宜，实际中心城工业用地超过此值。当然，土地使用的调整需要一定的经济基础，但这种调整也是促进中心城繁荣繁华的需要。同时在密集的城市空间中要努力增加公共空间和绿地，减少建筑覆盖和降低开发强度。

　　五是2001版总规规划了500米宽的外环绿带，绿带外侧规划了五公里宽的建设敏感区。建设敏感区内控制搞成片大规模建设，目的是防止中心城摊大饼式发展，划清中心城边界。在2001版总规获批后，新城、中心镇都应按总规要求进行规划，划清城市边界，不随意摊大饼，形成组团发展的空间结构。

　　【口述人简介】

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